Coraz częściej założeniem spółdzielni socjalnej interesują się osoby prawne, w tym jednostki samorządu terytorialnego. Jakie sprawy warto rozważyć przy zakładaniu spółdzielni z zaangażowaniem gminy? Zachęcam do przyjrzenia się poniższej liście. Niektóre z tych zagadnień znajdą adekwatne zastosowanie również w przypadku spółdzielni socjalnej osób fizycznych, o ile taka spółdzielnia planuje ścisłą współpracę z gminą.

Kwestia uwarunkowań organizacyjnych

Kilka razy spotkałem się z podejściem: „Pani Krysiu, to Pani założy i poprowadzi tę spółdzielnię…”. Gdy „pani Krysia” dowiedziała się, na czym to dokładnie polega, często otwierała oczy ze zdumienia.

Założenie i prowadzenie spółdzielni to powołanie odrębnego podmiotu, osoby prawnej, z własną strukturą organizacyjną, zarządem, statutem, odrębną księgowością i zadaniami. Co z tego wynika?

Przede wszystkim powołanie spółdzielni socjalnej wymaga gruntownego przemyślenia kilku kwestii organizacyjnych, np. kto zajmie się zarządzaniem spółdzielnią, kto będzie szukał zleceń, kto poprowadzi księgowość, czy spółdzielnia będzie w stanie zarobić na koszty (w tym na koszty zarządzania), kto będzie pracował w spółdzielni i w jaki sposób spółdzielnia będzie dbała o odpowiednią jakość jej usług. Jak więc widać, nie jest to zadanie błahe. Wymaga zaangażowania i poświęcenia sporej ilości czasu, zarówno na etapie zakładania, jak i prowadzenia.

Kwestia rachunku ekonomicznego

Zakładanie spółdzielni socjalnej tylko po to, by móc się tym pochwalić, jest bezcelowe. Jeśli gmina ma się zaangażować w spółdzielnię i zlecać jej pracę, to musi mieć z tego realne korzyści. Jeśli przykładowo gmina ma zakład robót komunalnych, który zatrudnia w ramach robót publicznych, to może się okazać, że spółdzielnia socjalna będzie zbyt drogim rozwiązaniem.

Z drugiej strony niektórzy samorządowcy sygnalizują, że spółdzielnia ma tutaj przewagę nad zakładem komunalnym: musi utrzymać się sama, podczas gdy zakład komunalny w przypadku deficytowych obszarów działalności będzie wyciągał ręce po dodatkowe dotacje z gminy.

Chciałbym więc podkreślić: powołanie spółdzielni socjalnej powinno być poprzedzone każdorazowo dokładną analizą uwarunkowań lokalnych oraz analizą szacowanych przychodów i kosztów. Uwzględnić przy tym należy możliwości gminy. Jeśli konkretne prace mają być zlecone spółdzielni, to na etapie szacunku przychodów spółdzielni należy zadać sobie pytanie, jaka kwota na te prace jest lub będzie mogła być zabezpieczona w budżecie gminy. Z tego pytania będą wynikać konkretne wnioski, dotyczące np. konieczności pozyskania innych klientów.

Zaangażowanie założycieli i jawność interesów

Jeśli chodzi o zaangażowanie założycieli, to w praktyce często pojawiają się tutaj bardzo duże dysproporcje. Jedna z osób, która jako przedstawicielka stowarzyszenia brała udział w zakładaniu spółdzielni socjalnej z udziałem gminy, ujęła to tak: Osoby, które były w grupie inicjatywnej przy zakładaniu spółdzielni z ramienia gminy, nie włączały się zupełnie w działania, ograniczając się właściwie tylko do podpisania przygotowanych dokumentów. Niestety stosunkowo często taki model się powtarza – jeden założyciel, któremu zależy i który ma konkretny pomysł, oraz drugi podmiot, który jest wyraźnie „na doczepkę”, tylko po to, by powołanie spółdzielni było prawnie możliwe.

W dłuższej perspektywie czasowej z reguły nie przynosi to niczego dobrego. Założyciele powinni mieć wspólny interes w rozwijaniu spółdzielni socjalnej, nawet jeśli korzyści z tego tytułu będą dla poszczególnych inicjatorów różne.

Warto też zadbać o przedyskutowanie, na czym naprawdę nam zależy i po co powołujemy spółdzielnię. Wiem, że brzmi to jak herezja – w końcu w spółdzielniach socjalnych chodzi o aktywizację osób defaworyzowanych. W praktyce jednak bardzo często osoby prawne, jako założyciele, realizują przy tej okazji swoje inne cele.

Szczególne możliwości wniesienia wkładu przez osoby prawne

Zgodnie z ustawą o spółdzielniach socjalnych (dla dociekliwych: art. 5a ust. 5 ustawy o spółdzielniach socjalnych) wkład osoby prawnej – założyciela lub członka spółdzielni socjalnej – może polegać na przeniesieniu lub obciążeniu własności rzeczy lub innych praw, a także na dokonaniu innych świadczeń na rzecz spółdzielni socjalnej, w szczególności na wykonywaniu świadczeń przez wolontariuszy lub pracowników założycieli. W kontekście udziału gminy w spółdzielni socjalnej godne rozważenia będzie:

• oddelegowanie pracownika gminy do tego, by np. prowadził księgowość spółdzielni lub szukał zleceń (oddelegowany pracownik może być też np. członkiem zarządu),
• wniesienie wkładu rzeczowego np. w formie samochodu czy mebli, które będą przydatne spółdzielni (przypominam, że o zasadach zwrotu wkładów będzie decydował statut),
• użyczenie lokalu należącego do gminy na potrzeby działań spółdzielni socjalnej (również w formie wkładu).

Kwestia uwarunkowań prawnych współpracy gminy ze spółdzielnią

Dużo mówi się w Polsce o klauzulach społecznych. Tymczasem w kształcie wynikającym z prawa zamówień publicznych w małym stopniu preferują one spółdzielnie socjalne, w większym zaś rozwiązywanie problemów społecznych niezależnie od formy prawnej przedsiębiorstwa. Przykładowo gmina, organizując przetarg, może postawić wymóg dotyczący zatrudnienia do tej konkretnej pracy określonej liczby osób bezrobotnych czy niepełnosprawnych. Wymóg ten może być spełniony przez każdą firmę, niezależnie, czy jest to spółdzielni socjalna, czy np. spółka z o.o.

Sądzę, że trzy możliwości mają szczególne znaczenie i są godne podkreślenia:

1. Zlecanie zadań w ramach tzw. zamówień in house.

Gmina może zlecić założonej przez siebie spółdzielni konkretne prace (np. utrzymanie terenów zielonych) w trybie bezprzetargowym, pod warunkiem, że:

• gmina jako instytucja zamawiająca sprawuje pełną kontrolę nad spółdzielnią (w praktyce ten wymóg jest spełniony w przypadku założenia spółdzielni np. przez dwie gminy),
• spółdzielnia wykonuje swoje usługi w przeważającej większości na rzecz tworzących ją gmin,
• spółdzielnia będzie realizowała zadania z zakresu gospodarki komunalnej w imieniu własnym i na własny rachunek przy pomocy wniesionego lub powierzonego jej majątku; oznacza to, że spółdzielnia została utworzona właśnie po to, by realizować zadania w zakresie gospodarki komunalnej; tym samym miedzy gminą a spółdzielnią nie będzie żadnej umowy dotyczącej tych prac (podstawą powierzenia wykonywania tych zadań jest sam akt organu gminy, powołujący do życia tę jednostkę i określający jej przedmiot działania).

Musimy przy tym pamiętać, że brak stosowania zamówień publicznych jest sytuacją wyjątkową. Przykładowo: stosowanie usług in house jest możliwe, gdy jest to uzasadnione interesem publicznym lub ważnym celem publicznym. Poza tym musimy pamiętać, że brak stosowania trybu przetargowego jest nieuzasadniony, gdy cel (interes) publiczny jest już efektywnie realizowany przez podmioty prywatne (niezależne od gminy).

Warto też wspomnieć, że z zamówień in house wyłączone są zadania z zakresu gospodarki odpadami komunalnymi, choć to może się zmienić (o ile zmienią się przepisy krajowe w dostosowaniu do możliwości wynikających z wytycznych UE).

2. Ograniczenie potencjalnych wykonawców do spółdzielni socjalnej w przypadku zamówień publicznych poniżej 30 tys. euro.

Zgodnie z najnowszą nowelizacją ustawy o spółdzielniach socjalnych (z 24 października 2015 r.) jednostka sektora finansów publicznych, udzielając zamówienia, które nie podlega ze względu na jego wartość ustawie Prawo zamówień publicznych (w praktyce dot. to zamówień poniżej 30 tys. euro), może zastrzec, że o udzielenie zamówienia mogą ubiegać się wyłącznie spółdzielnie socjalne. Trzeba przy tym uwzględnić fakt, że wydatki publiczne powinny być dokonywane:

• w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasad:
  • uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów,
  • optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów,
• w sposób umożliwiający terminową realizację zadań,
• w wysokości i terminach wynikających z wcześniej zaciągniętych zobowiązań.

3. Możliwości wynikające z ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie.

Spółdzielnia socjalna, podobnie jak inne podmioty społeczne (np. stowarzyszenia), może ubiegać się o realizację zadań publicznych poprzez udział w otwartych konkursach ofert ogłaszanych np. przez gminę. Tego rodzaju zadania zwykle mieszczą się w tzw. sferach pożytku publicznego. Może to być np. wspieranie turystyki, osób starszych czy działania w zakresie kultury. Taka współpraca, mimo że może być doskonałym uzupełnieniem aktywności biznesowej spółdzielni socjalnej, jest nadal niedoceniana.

Warto też wiedzieć, że sfera pożytku publicznego jest w zasadzie tożsama z usługami społecznymi użyteczności publicznej (zadania, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych). Jest to o tyle ważne, że w zasadzie pozwala gminie na wybór, w jakim trybie będą wybierani wykonawcy tych usług. W podstawowym zakresie może to być przetarg (spółdzielnie konkurują z innymi firmami) lub otwarty konkurs ofert (spółdzielnie konkurują z innymi podmiotami społecznymi).

Jest jeszcze jeden element godny uwagi. W zakresie pożytku publicznego gmina, zamiast ogłaszać otwarty konkurs ofert na zadanie, może wspólnie realizować zadanie ze spółdzielnią socjalną w ramach partnerstwa (dla dociekliwych: jest to forma współpracy przewidziana w art. 5 ust. 2 pkt. 7 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie). W takim przypadku konieczne będzie przeprowadzenie wyboru partnerów z zachowaniem zasady przejrzystości i równego traktowania (m.in. należy przeprowadzić otwarty nabór partnerów). Co ciekawe, z takim rozwiązaniem spotkałem się w sytuacji, gdy gmina szukała drugiego współzałożyciela spółdzielni socjalnej. Sprawa jest w toku, więc na razie trudno o wnioski, ale na pierwszy rzut oka wydaje mi się to w tej sytuacji zbytnim formalizmem.

Jeśli temat współpracy spółdzielni z gminą Cię interesuje, polecam Rekomendacje Ministra Pracy i Polityki Społecznej – standardy współpracy jednostek samorządu terytorialnego ze spółdzielniami socjalnymi w zakresie realizacji usług społecznych użyteczności publicznej. Możesz je znaleźć pod tym linkiem: http://ozrss.pl/pobierz/standardy-wspolpracy-akceptacja-JD.pdf

Powyższe uwarunkowania są o tyle istotne, że w niektórych przypadkach może się okazać, że ciekawszym i efektywniejszym rozwiązaniem będzie wspieranie istniejących spółdzielni socjalnych poprzez np. odpowiednią politykę lokalową, zlecanie zadań, czy nawet przystąpienie gminy do już istniejącej spółdzielni. Niezależnie od tego, jaka forma wsparcia zostanie wybrana, zachęcam, by przy podejmowaniu decyzji o założeniu spółdzielni wziąć pod uwagę co najmniej wyżej wymienione uwarunkowania.

Waldemar Żbik